CAMBIO CLIMÁTICO

LA ESTRATEGIA DE LA UNIÓN EUROPEA DE LUCHA CONTRA EL CAMBIO CLIMÁTICO

Este documento fue presentado por el Dr. Ángel ANGELIDIS ante el XII Encuentro Internacional de Economistas sobre “Globalización y problemas del desarrollo” que tuvo lugar en el Palacio de Convenciones de la Ciudad de La Habana, Cuba, del 1 al 5 de marzo de 2010.

RESUMEN

1. El cambio climático constituye una de las principales amenazas a las que se enfrenta la Tierra. En efecto, según los expertos, un incremento de la temperatura media del planeta por encima de los 2° C con respecto a los niveles de la época preindustrial, acarrearía para la humanidad consecuencias dramáticas e irreversibles.

2. La UE tiene entre sus objetivos estratégicos él de convertirse en una economía baja en emisiones de CO2 y en la cual la seguridad energética esté garantizada Para ello, la UE ha desarrollado a lo largo de la última década una estrategia conjunta relativa al cambio climático y a la energía, destacando el objetivo de reducir al menos un 20% las emisiones de gases de efecto invernadero respecto a los niveles actuales para 2020 y lograr que las energías renovables representen el 20% del consumo energético de la UE para ese año. Tras constatar el rápido y preocupante avance del cambio climático, el PE llama a la UE y a los países industrializados a que reduzcan las emisiones de GEI entre un 25 y un 40% de media entre 2009 y 2020 y recomienda una reducción de al menos un 80% para 2050.

4. En 1997 se firmó el Protocolo de Kioto, un acuerdo internacional para reducir la emisión de GEI entre 2008 y 2012 en una media global de no menos del 5,2% con respecto a los niveles de 1990. Esto implicaría una reducción del 8% de emisiones de GEI en el espacio geográfico de la UE. Además, el Protocolo de Kioto prevé reducir a la mitad las emisiones de GEI de los países signatarios hasta 2050. Los EE.UU. no lo ratificaron.

5. De cara a la COP-15, que se desarrolló en diciembre de 2009 en Copenhague y que debía negociar un nuevo acuerdo post-Kioto aplicable a partir de 2012,  la UE estaba dispuesta a reducir sus emisiones de GEI un 20% en 2020 en relación con los niveles existentes en 1990, con independencia del resultado final de la negociación. No obstante, los 27 hubieran aceptado incrementar esa reducción hasta un 30% en la hipótesis de haberse concluido en Copenhague un acuerdo suficientemente ambicioso y exhaustivo.

6. La COP-15 de Copenhague afrontaba un triple desafío: reducir significativamente la cantidad de GEI emitidos a la atmósfera, impulsar las energías renovables y promocionar el almacenaje de carbono. Concretamente, con respecto a los países en desarrollo, los objetivos a alcanzar eran la estabilización o el freno en el incremento de emisiones de GEI y la adaptación de estos países al cambio climático. El coste de adaptación económica y administrativa de los países en desarrollo y la contribución de los países industrializados en ello fueron entre los temas más controvertidos durante todas las fases de las negociaciones.

7. El acuerdo finalmente alcanzado en Copenhague se limitó  ser un mero pacto político, no vinculante, negociado en última instancia por los EE.UU. y China. La UE, que había acudido al evento con el programa de lucha contra el cambio climático más ambicioso del mundo, desempeñó un rol marginal en el proceso de las negociaciones. Consecuentemente, la cumbre de Copenhague escenificó un retroceso de la influencia internacional europea. El éxito de la próxima COP-16 en Cancún (noviembre de 2010) dependerá del esfuerzo para un compromiso conjunto de los países industrializados y de los países en desarrollo.

SUMMARY

1. Climate change is one of the main threats to which the planet is currently confronted. Indeed, according to the experts, an increase in the average temperature of the planet above 2° C with respect to the levels of the pre-industrial age would cause dramatic and irreversible consequences for humanity.

2. The EU has among its strategic aims to become a low CO2 emissions economy and in which energy safety is developed and guaranteed. Throughout the last decade, the EU elaborated a joint strategy relating to climate change and energy, emphasizing the aim to reduce by at least 20% the GHG emissions regarding the current levels for the year 2020 and to obtain that renewable energies represent 20% of the energy consumption of the EU for that year. After confirming the fast and worrying advance of climate change, the EP called the EU and the industrialised countries to reduce GHG emissions between 25 and 40% in average until 2020 and recommend a reduction of same of at least 80% for 2050.

4. In 1997 the Kyoto Protocol was signed, an international agreement aiming to reduce the GHG emission between 2008 and 2012 in a general average of not less than 5,2% with respect to the levels of 1990. This would imply a reduction of 8% of GHG emissions in the geographic space of the EU. Furthermore, the Kyoto Protocol stipulates that the signatory countries should reduce by half their GHG emissions until 2050. The USA did not ratify it.

5. In preparation on the COP-15 of December 2009 in Copenhagen during which a new post-Kyoto agreement applicable from 2012 had to be negotiated, the EU was ready to reduce its GHG emissions by 20% in 2020 in relation to the existing levels in 1990, regardless of the final result of the negotiation. Moreover, the 27 Member States had accepted to increase this reduction to up to 30% in the hypothesis of a sufficiently ambitious and exhaustive agreement in Copenhagen.

6. The COP-15 of Copenhagen was facing a triple challenge: reduce significantly the amount of GHG emitted in the atmosphere, stimulate renewable energies and promote the storage of carbon. Specifically, with respect to the developing countries, the aims to reach were the stabilisation and the tackling of the increase in GHG emissions and the adjustment of these countries to climate change. The economic and administrative adjustment cost of the developing countries and the contribution of industrialised countries to it were among the most disputed subjects during all the phases of the negotiations.

7. The agreement finally reached in Copenhagen was limited to be a mere political, non binding pact, negotiated as a last resort by the USA and China. The EU, which had responded to the event with the world's most ambitious campaign against climatic change, finally played a marginal role in the process of the negotiations. Consequently, the Copenhagen summit showed a recession of the European international influence. The success of the next COP-16 summit in Cancun, Mexico, (November 2010), will depend on the efforts for a joint commitment to be made by both the industrialised countries and by the developing countries.

RÉSUMÉ

1. Le changement climatique constitue une des principales menaces auxquelles la planète fait face actuellement. En effet, selon les experts, un accroissement de la température moyenne de la planète de plus de 2° C par rapport aux niveaux de l'époque préindustrielle, entraînerait des conséquences dramatiques et irréversibles pour l'humanité.

2. L'UE a fixé  comme objectif stratégique de transformer son économie en une économie faible en  émissions de CO2, dans laquelle la sécurité énergétique est garantie. Pour cela, l'UE a développé tout au long de la dernière décennie une stratégie conjointe relative au changement climatique et  à l'énergie, en adoptant l'objectif de réduire d'au moins 20% les émissions de GES pour 2020 par rapport aux niveaux actuels pour 2020 et d'obtenir que les énergies renouvelables représentent 20% de la consommation énergétique de l'UE pour cette année. Après avoir constaté l'accélération rapide et préoccupante du changement climatique, le PE appelle à l'UE et les pays industrialisés à réduire les émissions de GES de 25 à 40% en moyenne entre 2009 et 2020 et recommande une réduction d'au moins 80% pour 2050.

4. Le protocole de Kyoto a été signé en 1997. Il s'agit d'un accord international qui vise à réduire les émissions de GES entre 2008 et 2012 d'en moyenne 5,2% par rapport aux niveaux de 1990. Ceci impliquerait une réduction de 8% des émissions de GES dans l'espace géographique de l'UE. En outre, le Protocole de Kyoto prévoit de réduire de moitié les émissions de GES des pays signataires jusqu'à 2050. Les USA ne l'ont pas ratifié.

5. En vue de la COP-15 de décembre 2009 à Copenhague qui devait négocier un nouvel accord post-Kyoto applicable à partir de 2012, l'UE était disposée à réduire ses émissions de GES de 20% en 2020 par rapport aux niveaux existants en 1990, indépendamment du résultat final de la négociation. De plus, les 27 auraient accepté d'augmenter cette réduction jusqu'à 30% dans l'hypothèse où un accord suffisamment ambitieux et contraignant aurait été conclu à Copenhague.

6. La COP-15 de Copenhague affrontait un triple défi: réduire significativement la quantité de GES émise dans l'atmosphère, promouvoir les énergies renouvelables et favoriser le stockage de carbone. Concrètement, en ce qui concerne les pays en développement, les objectifs à atteindre étaient la stabilisation voire le recul de l'accroissement des émissions de GES et l'adaptation de ces pays au changement climatique. En cela, le coût de l'adaptation économique et administrative des pays en développement et la contribution des pays industrialisés ont été les sujets les plus contestées pendant toutes les phases des négociations.

7. L'accord finalement conclu à Copenhague n'est finalement qu'un simple accord politique, non astreignant, négocié en dernier ressort par les USA et la Chine. L'UE, qui était allée à l'événement avec le programme de lutte contre le changement climatique le plus ambitieux de toutes les parties contractantes, a finalement joué un rôle marginal dans le processus des négociations. Par conséquent, le sommet de Copenhague a marqué un recul de l'influence internationale européenne. Le succès de la prochaine COP-16 à Cancún, Mexique (novembre 2010,) dépendra des efforts qui seront effectués pour trouver un compromis conjoint des pays industrialisés et  des pays en développement.

LA ESTRATEGIA DE LA UNIÓN EUROPEA DE LUCHA CONTRA EL CAMBIO CLIMÁTICO

I.  ASPECTOS TÉCNICOS

1. El cambio climático constituye una de las principales amenazas a las que se enfrenta la Tierra. En efecto, según los expertos en calentamiento global, un incremento de la temperatura media del planeta por encima de los 2° C con respecto a los niveles de la época preindustrial, acarrearía para la humanidad consecuencias dramáticas e irreversibles. El cambio climático es un proceso dinámico y en marcha. Sólo a lo largo del siglo XX, la temperatura media de la Tierra aumentó en 0,6° C con respecto a la etapa de referencia. El calentamiento global se debe en gran medida al incremento de la emisión de gases de efecto invernadero (GEI) en la atmósfera, particularmente de dióxido de carbono (CO2). La comunidad científica, en su gran mayoría, afirma que este fenómeno se ha agravado como consecuencia de la actividad humana. Conviene señalar, a este propósito, que la deforestación [1] (en particular en los países en desarrollo) es responsable de 20% de las emisiones de GEI mundiales. La inacción al respecto podría llevar a un aumento de la temperatura media mundial de hasta 6° C en relación con los niveles actuales hacia fin de siglo. Conforme a James Hansen del Instituto Goddard de los EEUU, la cuota segura de dióxido de carbón equivalente (CO2e) en la atmósfera es de 350m ppm, hoy rebasada (350 ppm) y amenazando por hacerse “astronómica”, al ritmo de + 2 ppm cada año. La biosfera podría sobrevivir en ausencia del hombre, pero éste no podría pervivir como especie en ausencia de aquella. En cualquier caso, la adopción urgente de medidas para combatir el cambio climático podrán sólo paliar, no anular este fenómeno.

2. Las consecuencias de un calentamiento global incontrolado serían: una subida alarmante del nivel del mar, (de modo que si durante el siglo XX este aumentó de 10 a 12 cm., hacia 2100 podría elevarse entre 18 y 59 cm), la modificación del régimen de precipitaciones, un incremento de las lluvias torrenciales conllevando deslizamientos de tierras e inundaciones, el deshielo de cumbres montañosas y glaciares, la invasión de tierras costeras por fuertes marejadas, la desaparición de atolones e islas bajas bajo del nivel del mar, la multiplicación de los riesgos de incendio de los bosques, la sequía, una disminución importante del caudal de los ríos, una reducción de los recursos de agua potable, la disminución de la productividad  de las tierras cultivadas en más de 20% en las latitudes bajas. la pérdida de biodiversidad (con la posible extinción del 70% de las especies animales), extensas áreas de la selva amazónica (que produce el 20% del oxigeno que respira la humanidad)  podrían desaparecer...

3. Respecto al  impacto directo del cambio climático para el hombre, alrededor de 375 millones de seres humanos podrían ser potenciales víctimas de desastres naturales hasta 2015.  Por otra parte, más de 200 millones de personas podrían tener que emigrar a causa de las hambrunas y la degradación medioambiental hasta 2050. Alrededor del año 2080, unos 3 mil millones de personas habitarían zonas que padecerían de una sequia inimaginable y 600 millones de personas vivirían sitios a menos de 10m por encima del agua del mar. A ello hay que añadir el incremento de los perjuicios a los países cuyas economías están basadas en la agricultura y el turismo. En efecto, un importante elemento de preocupación son las consecuencias económicas del cambio climático. El “Informe Stern” señala que si el fenómeno no se controla, podría producirse una caída anual del PIB mundial de entre el 5 y el 20%. Por su parte, la Comisión Europea sostiene que sería necesario invertir el 0.5% del PIB mundial entre 2013 y 2030 para poder reducir significativamente la emisión de GEI.

4. Conviene recordar las consecuencias del cambio climático que todavía se desconocen: por ejemplo, que ocurriría con la reducción del “permafrost”, la capa siempre congelada cuya cantidad de carbono orgánico secuestrado tal vez triplique la existente en la atmosfera...

II.  MEDIDAS EUROPEAS DE LUCHA CONTRA EL CAMBIO CLIMÁTICO

1. La Unión Europea (UE) tiene entre sus objetivos estratégicos el de convertirse en una economía baja en emisiones de carbono y en la cual la seguridad energética esté garantizada Para ello, la UE ha desarrollado a lo largo de la última década una estrategia conjunta relativa al cambio climático y a la energía que contempla determinadas medidas cuyos objetivos son:

• disminuir la dependencia energética de la UE reduciendo las importaciones de petróleo y de gas  y fomentando el uso creciente de energías renovables;
• reducir las emisiones de GEI  y  frenar las consecuencias del cambio climático.

2. Esta estrategia comunitaria tiene como punto de partida la comunicación de la Comisión COM (1998) 353 final, de 3 de junio de 1998 titulada "Cambio climático, hacia una estrategia comunitaria post-Kioto". Se han emprendido varias acciones desde entonces, entre las que cabe destacar la adopción de la Directiva N° 2003/87/CE del Paramento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el intercambio de cuotas de emisión de gases de efecto invernadero en la UE (SCICE-GEI), recientemente enmendada por la Directiva N° 2009/29/EC, de 23.04.2009.

     El 23 de enero de 2008, en una comunicación titulada "Dos veces 20 para el 2020 – El cambio climático, una oportunidad para Europa", (véase COM (2008) 30 final, de 23.01.2008),la Comisión Europea presentó un paquete de propuestas cuyos principales objetivos son: reducir al menos un 20% las emisiones de gases de efecto invernadero respecto a los niveles actuales para 2020 y lograr que las energías renovables representen el 20% del consumo energético de la UE para ese año (año de referencia). Este paquete incluye las cinco medidas específicas siguientes:

• COM (2008) 13 final, de 23.01.2008: "Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones - Apoyar la demostración temprana de la producción sostenible de electricidad a partir de combustibles fósiles";
• COM (2008) 16 final, de 23.01.2008:  "Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 2003/87/CE para perfeccionar y ampliar el Sistema Comunitario de Intercambio de Cuotas de Emisión de Gases de Efecto Invernadero" [2] ;
• COM (2008) 17 final, de 23.01.2008:  "Propuesta de decisión del Parlamento Europeo y del Consejo sobre el esfuerzo que habrán de desplegar los Estados miembros para reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero a fin de cumplir los compromisos adquiridos por la Comunidad hasta 2020";
• COM (2008) 18 final: "Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa al almacenamiento geológico de dióxido de carbono y por la que se modifican las Directivas del Consejo 85/337/CEE y 96/61/CE, y las Directivas 2000/60/CE, 2001/80/CE, 2004/35/CE, 2006/12/CE y el Reglamento (CE) nº 1013/2006";
• COM (2008) 19 final, de 23.01.2008:  "Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables"; y
• los anexos técnicos SEC (2008) 47, 48, 52, 53, 54, 55, 57 y 58.
• Igualmente la Comisión ha adoptado las nuevas líneas directrices que rigen la concesión de ayudas de Estado en materia de protección del medio ambiente (véase JOCE C 82, de 01/04/2008, p.1).
• El coste total (Créditos de compromiso/Créditos de pago) de la acción propuesta, además del coste en recursos humanos, ascendería según la Comisión a 11.658 millones de Euros, con cargo a los presupuestos: artículo 07 03 07 – LIFE+plus (Instrumento Financiero para el Medio ambiente - de 2007 a 2013).

3. Para algunos expertos, dicho coste fue netamente subvaluado. Ciertas organizaciones profesionales criticaron la ambición desproporcionada de estas propuestas especialmente en comparación con el escaso compromiso por parte de otros países. Otras alegaron que implican un coste excesivamente elevado para un plazo de aplicación relativamente corto, lo que podría aumentar el riesgo de deslocalizaciones de industrias europeas hacia terceros países cuyas normativas en materia de emisiones de GEI y de medio ambiente son menos severas.

4. En 2009, la Comisión Europea elaboró otra serie de comunicaciones centradas en la lucha contra el cambio climático a través del desarrollo de nuevas tecnologías. Destacamos:

• COM (2009) 519 final, de 07/10/2009: "La inversión en el desarrollo de tecnologías con baja emisión de carbono (Plan EETE)".
• COM (2009) 512 final, de 30/09/2009: "Preparar nuestro futuro: desarrollo de una estrategia común en la UE para las tecnologías facilitadoras esenciales".
• COM (2009) 326 final, de 26/06/2009: "Propuesta de Decisión del Consejo sobre la confirmación de los Estatutos de la Agencia Internacional de Energías Renovables (IRENA) por parte de la Comunidad Europea y sobre el ejercicio de sus derechos y obligaciones”.

     El Parlamento Europeo aprobó en Estrasburgo, el 20.10.2009, la confirmación de los estatutos de la Agencia IRENA.

5. Por otra parte, a comienzos de 2007, el Parlamento Europeo puso en marcha la comisión temporal CLIM encargada de las cuestiones referidas al cambio climático. La duración del mandato de esta comisión fue de 12 meses a partir del 10 de mayo de 2007, con una prórroga de 9 meses, tras los que debía presentar un informe conteniendo recomendaciones de acciones o iniciativas. El miércoles 21 de mayo de 2008, el PE adoptó el informe intermedio de Sr. Karl-Heinz FLORENZ (Grupo PPE-DE, DE, ponente de la comisión CLIM) relativo a los datos científicos del cambio climático (“Conclusiones y Recomendaciones con vistas a una toma de decisión”). Los días 12 y 13 de junio de 2008, el Parlamento Europeo organizó en su sede de Bruselas, la segunda Conferencia “Agora Citoyenne 2008”, dedicada al cambio climático [3]. En esta Conferencia, la sociedad civil europea tuvo la oportunidad de expresar su opinión sobre este tema, aportando así un valor añadido al proceso legislativo. Al finalizar los trabajos de la CLIM, el Parlamento Europeo adoptó la Resolución no legislativa titulada "2050: El futuro empieza hoy – Recomendaciones para la futura política integrada de la UE en materia de cambio climático", (véase Doc. T6-0042/2009, de 04.02.2009), en la que constata el rápido y preocupante avance del cambio climático y llama a la UE y otros países industrializados a que reduzcan las emisiones de GEI entre un 25 y un 40% de media entre 2009 y 2020. A largo plazo, la resolución recomienda una reducción de al menos un 80% para 2050. Además, se indica la necesidad de basar el nuevo acuerdo sobre cambio climático basado sobre el principio de "responsabilidad compartida pero diferenciada" entre los países industrializados y los menos desarrollados. Finalmente, desde una perspectiva financiera, el Parlamento Europeo propone apoyar tanto el desarrollo de tecnologías que permitan luchar contra el cambio climático como las ayudas al desarrollo en materia de adaptación a este fenómeno. En concreto, reclama la creación de un “Fondo Europeo del Clima” que complemente a fondos similares a nivel nacional, así como la puesta en marcha de un Plan de acción para luchar contra el cambio climático para el período 2009-2014.

6. En enero de 2009, la Comisión presentó la comunicación COM (2009) 39 final, de 28.01.2009: "Hacia un acuerdo global en materia de cambio climático en Copenhague", (véase punto III.2 a continuación), que fue seguida, principios de abril de 2009, por un Libro Blanco titulado "Adaptación al cambio climático - hacia un marco de acción europeo" (véase COM (2009) 147 final y SEC (2009) 386, 387 y 388, de 01.04.2009). Aunque esta comunicación marcó la senda para una ambiciosa actuación comunitaria en relación con la lucha contra el cambio climático – aspectos tanto internos, como externos -  por lo que se refiere específicamente a los bosques, el Libro Blanco se limitaba a lanzar un debate sobre los enfoques comunitarios posibles en materia de protección y de puesta a punto de los sistemas de información forestales, a indicar las acciones que deben llevarse (a nivel de la UE y de los Estados miembros) y a actualizar la estrategia forestal europea [4] en función de las mismas. El Libro Blanco fue seguido, en setiembre de 2009, por la comunicación COM (2009) 475 final, de 10.09.2009: "Aumentar la financiación internacional de la lucha contra el cambio climático: un plan europeo para el pacto de Copenhague", (véase punto III.5 a continuación).

III.  ACTUACIÓN A NIVEL INTERNACIONAL

1. La grave amenaza que supone el calentamiento global del planeta ha impulsado a la comunidad internacional a actuar. Con el objetivo de luchar contra el cambio climático, la Conferencia de Río adoptó en 1992 la Convención-Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC), cuyo principal desafío consiste en "estabilizar las concentraciones de GEI en la atmósfera en un nivel que impida toda interferencia antropogénica [5] peligrosa sobre el sistema climático". Para lograr este objetivo, en 1997 se firmó el Protocolo de Kioto, un acuerdo internacional para reducir la emisión de GEI entre 2008 y 2012 en una media global de no menos del 5.2% con respecto a los niveles de 1990. Esto implicaría una reducción del 8% de emisiones de GEI en el espacio geográfico de la UE. Además, el Protocolo de Kioto prevé reducir a la mitad las emisiones de GEI de los países signatarios hasta 2050.

• El Protocolo de Kioto entró en vigor en 2005 y ha sido ratificado por 184 países hasta la fecha. Sin embargo, la negativa de Estados Unidos a ratificarlo en 2001, así como las exenciones concedidas a países como China e India han puesto en entredicho la efectividad del mismo.
• La Conferencia de Bali (COP-13), celebrada en Indonesia del 3 al 15 de diciembre de 2007, supuso un cierto progreso al considerar como elementos clave para la mitigación del calentamiento global la lucha contra la deforestación, la ayuda a los países en desarrollo para adaptarse a los efectos del cambio climático y la transferencia de tecnologías limpias hacia estos países.
• La Conferencia de Poznan (COP-14), celebrada en Polonia del 1 al 12 de diciembre de 2008, no respondió a las expectativas creadas. En efecto, aunque se produjo un avance esperanzador en relación al "Fondo de Adaptación” (cuyo objetivo es financiar proyectos de adaptación al cambio climático en los países en desarrollo), predominó un clima de estancamiento en las negociaciones y la comunidad internacional decidió posponer las mismas hasta la próxima conferencia (COP-15) que se desarrolló en diciembre de 2009 en Copenhague (Dinamarca).

2. En enero de 2009, la Comisión Europea presentó la comunicación COM (2009) 39 final, de 28.01.2009: "Hacia un acuerdo global en materia de cambio climático en Copenhague". Conforme a este documento, la UE estaba dispuesta a reducir sus emisiones de GEI un 20% en 2020  en relación con los niveles existentes en 1990, con independencia del resultado final de la negociación de Copenhague. No obstante, la UE aceptaba incrementar esa reducción hasta un 30% condicionado a la conclusión de un acuerdo suficientemente ambicioso y exhaustivo, por el cual otros países desarrollados se comprometiesen a reducciones similares y los países emergentes a una contribución acorde con sus responsabilidades y capacidades. De esta manera, la UE ponía sobre la mesa negociadora los objetivos de reducción de emisiones más ambiciosos del mundo. La comunicación detallaba los objetivos y las acciones consideradas, así como las modalidades acerca de su financiación y contemplaba los aspectos vinculados a la instauración de un mercado mundial de carbono eficaz de aquí al 2015, conectando los sistemas nacionales de límite máximo de emisión e intercambio de derechos de emisión. También tomaba en consideración las propuestas del Consejo Europeo celebrado en Bruselas los días 19 y 20 de junio de 2008 en relación a la presentación de una estrategia global que permitiría aumentar la financiación y las inversiones, tanto para la reducción de las emisiones como para la adaptación al cambio climático. La comunicación anunciaba medidas concretas de reducción de emisión para los sectores de la aviación civil y del transporte marítimo a nivel internacional, lo que no hacía para los bosques (deforestación) donde se limitaba a considerar vías para frenar el aumento de las emisiones de GEI en los países en desarrollo dentro de un objetivo global "reducir de aquí al 2020 la deforestación tropical bruta de al menos un 50% con relación a los niveles actuales y poner fin de aquí al 2030 a la disminución de la cubierta forestal del planeta". Por lo que se refiere a la financiación de las medidas propuestas, la comunicación de la Comisión preveía que "las inversiones suplementarias netas deberían acercarse a 175.000 millones de Euros de aquí al 2020 a escala mundial y consideraba que más de la mitad de este importe debería invertirse en los países en desarrollo, y, en particular, en el sector  forestal".

3. El 16 de marzo de 2009, el Consejo de Asuntos Generales y Relaciones Exteriores  destacó la importancia  de alcanzar  a finales de 2009 un acuerdo ambicioso y global  sobre el cambio climático en Copenhague y recomendaba que tanto "la atenuación del cambio climático como la adaptación a éste formasen parte integral del desarrollo sostenible. El Consejo Europeo de 19-20 de marzo de 2009 retomó las conclusiones del Consejo de Asuntos Generales e hizo hincapié en la necesidad de poner en marcha fuentes de financiación interiores y exteriores para financiar medidas de atenuación y adaptación - en particular en los países en desarrollo más vulnerables - y de concentrar los esfuerzos en los mecanismos de financiación internacionales. El Consejo Europeo, celebrado los días 18 y 19  de junio de 2009 en Bruselas, trató de concertar  la posición de la UE en la conferencia de Copenhague sobre cuestiones esenciales como la financiación, la contribución de la UE y la distribución de la carga financiera entre los Estados miembros. El 10 de junio de 2009, la UE envió su propuesta de enmiendas al Protocolo de Kioto. Esta propuesta refleja la posición común de los 27, bajo la Presidencia Checa, con vistas a la próxima Conferencia de Copenhague. Sin embargo, las conclusiones del Consejo Europeo no añaden precisiones concretas sobre la lucha contra la deforestación y la degradación de los bosques.

4. El 26 de julio de 2009, el Gobierno del Reino Unido publicó una nueva iniciativa sobre la financiación necesaria para combatir el cambio climático de cara a la reunión de diciembre en Copenhague. Concretamente, el Gobierno británico reveló la propuesta  de una "hoja de ruta para Copenhague" por un importe global de 100.000 millones de US$ que deberían movilizarse anualmente para financiar medidas de atenuación y adaptación, especialmente en las naciones más pobres del mundo. La propuesta británica hacía especialmente hincapié en la adaptación, lo que es crucial, ya que los países en desarrollo más pobres y vulnerables sufren más las consecuencias del cambio climático que los países industrializados.

5. La Comisión Europea, por su parte, adoptó en setiembre de 2009 la comunicación titulada "Aumentar la financiación internacional de la lucha contra el cambio climático: un plan europeo para el pacto de Copenhague". (véase COM (2009) 475 final, de 10.09.2009). Este documento proponía la estrategia a seguir para adoptar un esquema internacional de financiación que ayudase a los países en desarrollo a combatir el cambio climático, reconociendo que este punto era esencial si se quería alcanzar un acuerdo satisfactorio en Copenhague. Las estimaciones y medidas financieras que la Comisión proponía fueron  las siguientes:

• Las medidas de adaptación y mitigación en los países en vías de desarrollo podrían requerir una inversión de aproximadamente unos 100.000 millones de Euros al año para 2020 (año de referencia).
• La financiación nacional, pública y privada, podría aportar el 20-40 % y el mercado del carbono hasta el 40 % aproximadamente; los flujos financieros públicos internacionales podrían contribuir a sufragar el resto.
• El acuerdo de Copenhague debería establecer un nuevo mecanismo sectorial de concesión de créditos de emisión de carbono, concentrando a la vez el Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) en los países menos avanzados (PMA).
• De conseguirse un acuerdo ambicioso en diciembre, la UE realizaría una contribución financiera que oscilaría entre el 10 y el 30% (entre 2.000 y 15.000 millones de Euros anuales para 2020).
• El apoyo a las medidas de adaptación debería concederse prioritariamente a los países en vías de desarrollo más pobres y vulnerables.
• El transporte marítimo y aéreo internacional podría representar una importante fuente de financiación innovadora que conviene estudiar más a fondo.
• La creación de un plan europeo para la gobernanza de la futura arquitectura financiera internacional, basado en un enfoque descentralizado y ascendente, así como en los principios de transparencia y supervisión efectiva, para lo cual debería instituirse un nuevo foro de alto nivel.
• Todos los países, excepto los PMA, deberían elaborar para 2011 “planes de crecimiento” con bajas emisiones de carbono que incluyan objetivos verosímiles a medio y largo plazo, así como  elaborar inventarios anuales sobre gases de efecto invernadero. Para 2011, la UE debería presentar su propio plan de crecimiento con bajas emisiones de carbono hasta 2050.
• Entre 2010 y 2012 se podría necesitar una financiación urgente de las medidas de adaptación, mitigación, investigación y creación de capacidades en los países en vías de desarrollo que oscilaría entre 5.000 y 7.000 millones de Euros anuales, de los cuales la UE aportaría entre 500 y 2.100 millones de Euros.
• Según las estimaciones de la Comisión, los costes adicionales necesarios para reducir emisiones distintas de las de CO2 procedentes de la agricultura y las emisiones de CO2 debidas a la deforestación y la degradación de los bosques (REDD, por sus siglas en inglés) [6] se situarían en torno a los 23.000 millones de Euros anuales. La financiación pública debería ser el principal incentivo para reducir las emisiones debidas a la deforestación y la degradación de los bosques hasta 2020. En particular, dado que la mayor parte del potencial de mitigación se encuentra en los países en vías de desarrollo más pobres, la financiación pública internacional debería cubrir una parte más importante de los costes adicionales que en el caso del sector de la energía, es decir, del 30 al 60 % (entre 7.000 y 14.000 millones de Euros). Con este fin, la Comisión había propuesto el establecimiento de un mecanismo mundial del carbono forestal en su comunicación anterior titulada "Combatir la deforestación y la degradación de los bosques para luchar contra el cambio climático y la disminución de la biodiversidad», (véase COM (2008) 645 final y SEC (2008) 2618, 2619 et 2620, de 17/10/2008) [7].
• Si no se utiliza el presupuesto de la UE, la distribución de las contribuciones por estado miembro debería seguir los mismos principios que a nivel internacional, teniendo en cuenta las circunstancias especiales de cada uno de ello.

6. La financiación de la ayuda a los países en desarrollo para facilitar su adaptación a la lucha contra el cambio climático y el reparto de las cargas financieras entre los Estados miembros supone uno de los puntos de mayor división tanto en el seno de la ONU como de la UE. La reunión del Consejo ECOFIN del 20.10.2009 puso de manifiesto estas divergencias, no siendo capaces los Ministros de Economía y Finanzas de la Unión de alcanzar un acuerdo al respecto de cara a la cumbre de Copenhague. La falta de un acuerdo en el seno de la Unión en materia de financiación de la lucha contra el calentamiento global ha puesto en entredicho la capacidad de liderazgo de la Unión en la esfera internacional. Además, como señala la Comisión en su comunicación COM (2009) 475 final: "el coste de la lucha contra el cambio climático es, en términos generales, mucho menor que el de hacer frente a sus consecuencias".

7. Las conclusiones adoptadas por el Consejo el 21.10.09  sobre la posición de la UE para la Conferencia del Clima de Copenhague reiteran el compromiso de la Unión con el objetivo de no exceder en más de 2° C el incremento de la temperatura media del planeta a lo largo de este siglo. Para ello, el Consejo propuso como objetivo global la reducción de al menos el 50% de las emisiones de GEI en 2050 con relación a los niveles de 1990, (80% en el caso de los países industrializados). Alcanzar ese objetivo obligaría a reducir las emisiones entre un 25 a un 40% en 2020 (15-30% en el caso de los países en desarrollo). Además, el Consejo reafirmó la voluntad de la Unión de recortar sus emisiones un 30% a partir de 2012 en caso de alcanzarse un acuerdo ambicioso en Copenhague. Las conclusiones del Consejo recogen en lo esencial el contenido de la comunicación de la Comisión COM (2009) 475 final, de 10.09.2009. Sin embargo, no hacen alusión alguna a la relación cambio climático-bosques.

8. El Consejo Europeo celebrado los días 29 y 30 de Octubre 2009 en Bruselas abordó la cuestión de la posición negociadora de la UE ante la Cumbre de Copenhague. En sus conclusiones, el Consejo Europeo incorpora las estimaciones de la comunicación de la Comisión, COM (2009) 475 final, de 10.09.2009, sobre el coste financiero global de las medidas de mitigación y adaptación al cambio climático en los países menos desarrollados de aquí a 2020, así como sobre el volumen de ayuda internacional y comunitaria en este capítulo. Los 27 propusieron igualmente que cada país, a excepción de los más vulnerables, contribuya a financiar las medidas de mitigación y adaptación de acuerdo a su PIB y emisiones de GEI. Sin embargo, el Consejo Europeo tampoco fue capaz de alcanzar un acuerdo respecto al reparto de las cargas financieras entre los Estados miembros, posponiendo la cuestión hasta después de la cumbre de Copenhague. Por tanto, las conclusiones del Consejo Europeo reflejan el mínimo común denominador de la UE-27. Sin embargo, la cumbre de los Jefes de Estado de la UE supuso un cierto avance al reconocer y adoptar las recomendaciones de la Comisión. Pero la falta de acuerdo interno sobre la contribución de cada Estado miembro a la financiación de la lucha contra el cambio climático debilitó la posición negociadora de la Unión en la Cumbre del Clima de Copenhague.

9. Por su parte, el Comité Económico y Social de la UE (CESE), durante la fase de preparación de su dictamen (véase Doc. CESE 771/2009), ha señalado  que el objetivo de la UE y de los países industrializados debe ser él de una reducción del 30% de aquí a 2020, y del 80% de aquí a 2050. Además, ha deplorado la falta de cooperación y compromisos concretos por parte de los Estados miembros. El CESE ha reiterado estos objetivos en su reciente Resolución CESE 1676/2009, de 6 de noviembre de 2009, en la que recoge en su práctica totalidad las propuestas de la Comisión antes mencionadas.

10. La 15ª Conferencia de las Partes que se desarrolló del 7 al 18  de diciembre de 2009 en Copenhague (COP-15) se presentaba como una cumbre decisiva para el futuro del planeta. En efecto, su objetivo era alcanzar  un nuevo  acuerdo internacional sobre cambio climático que sustituyese al Protocolo de Kioto a partir de 2012, año en que expira la primera fase del mismo. En concreto, la Conferencia de Copenhague afrontaba un triple desafío: reducir significativamente la cantidad de GEI emitidos a la atmósfera, impulsar las energías renovables y el almacenaje de carbono. Concretamente, con respecto a los países en desarrollo, los objetivos a alcanzar en la cumbre de diciembre eran la estabilización o freno en el incremento de emisiones de GEI y la adaptación de estos países al cambio climático. Éstos últimos, como contrapartida, deberían recibir ayuda financiera para poder soportar los costes de la adaptación de sus sistemas económicos y administrativos a la lucha contra el cambio climático.

11. La conclusión de un acuerdo ambicioso en Copenhague requería pues el compromiso vinculante de todos los Estados signatarios, tanto países desarrollados, como en vías de desarrollo. Para conseguirlo, deberían liberarse recursos financieros procedentes tanto de contribuciones de los países industrializados, como de los recursos nacionales de los países en desarrollo, así como del mercado mundial de carbón. En particular, el éxito de la cumbre de Copenhague dependía de la capacidad de compromiso de los países con mayor cuota de emisión de GEI como son los Estados Unidos, China, India o la propia UE.

12. En este sentido, la decisión de EE.UU. de participar en la Conferencia de Copenhague fue una buena noticia. Sin embargo, el compromiso de este país de reducir sus emisiones de GEI un 17% de aquí a 2020 pero con referencia a los niveles de 2005 y no de 1990, no fue suficiente para alcanzar un acuerdo ambicioso para el período posterior a 2012. En efecto, la propuesta de la Administración Obama implicaba una reducción de tan sólo un 4% de las emisiones en relación a los niveles de 1990. No obstante, la mayor implicación de EEUU ha permitido suavizar la posición de China, que ha prometido una reducción sustancial de sus emisiones para 2020, pero con referencia a 2005 y sin ofrecer datos concretos.

13. Después de varias reuniones preparatorias durante 2009 (Bonn, Paris, Bangkok, etc.),  la última ronda de negociaciones antes de la cumbre de Copenhague concluyó el  viernes 6 de noviembre de 2009 en Barcelona (España). Se registraron ciertos progresos sobre transferencia de tecnologías y sobre el mecanismo de apoyo al bosque, según ha indicado el Secretariado de la CMNUCC. Sin embargo, mucho quedaba por hacer en materia de objetivos de reducción a medio plazo de los países industrializados y de ayudas de éstos a la financiación para  los países en desarrollo. Este hecho provocó la ira de los países en desarrollo y emergentes que amenazaron con abandonar la mesa de negociaciones. Estos desencuentros reflejaban el clima de tensión previo a una cumbre largo tiempo esperada que terminó decepcionando al clausurarse sin cerrar un acuerdo concreto sobre el nuevo protocolo Post-Kioto. En efecto, el denominado "Acuerdo de Copenhague" no pasa de ser un mero pacto político, no vinculante, negociado en última instancia por Estados Unidos y China, las dos potencias que determinarán el nuevo orden internacional del siglo XXI. La Unión Europea, que había acudido al encuentro con el programa de lucha contra el cambio climático más ambicioso, desempeñó un rol marginal en el resultado final de las negociaciones. Así, la Cumbre de Copenhague escenificó la progresiva pérdida de influencia internacional europea.

14. Cuasi todos los expertos coinciden al concluir que el contenido del acuerdo de Copenhague no cumplió las expectativas. Si bien se afirma que el aumento medio de temperatura no debe sobrepasar los 2°C, el acuerdo no establece cifras concretas de reducción de emisiones de aquí a 2050 ni fija un máximo de emisiones. Respecto a los compromisos, las Partes del Anexo I (los países industrializados vinculados al Protocolo de Kioto), se comprometen a alcanzar objetivos de reducción de emisiones para 2020, mientras que los países en vías de desarrollo se comprometen a poner en marcha medidas de atenuación del cambio climático (a excepción de los países menos desarrollados, en cuyo caso, las medidas de atenuación tendrían un carácter voluntario). A tal efecto, las partes del acuerdo se comprometían a presentar planes para la consecución de los objetivos marcados a comienzos de febrero de 2010. Así, la CMNUCC recibió el 1 de febrero los planes nacionales de 55 países (incluyendo a Estados Unidos, Rusia y la UE-27, que ha presentado un plan conjunto y común para todos los Estados miembros, así como China, Brasil y la India) para recortar y limitar la emisión de GEI.

15. En relación a los bosques, el acuerdo de Copenhague reconoce la importancia de la lucha contra la deforestación y degradación forestal para frenar el cambio climático, así como la necesidad de reforzar el mecanismo REDD+plus. Por otra parte, un avance significativo se produjo en el ámbito de la financiación de medidas de atenuación y adaptación al cambio climático con el compromiso de parte de los países desarrollados de apoyar a los países menos desarrollados y más vulnerables adaptarse al cambio climático. Así, los países industrializados se comprometen aportar 30 billones de dólares entre 2010 y 2012. Además, en el ámbito de la mitigación, estos mismos países se comprometen aportar 100 billones de dólares por año hasta 2020. Queda por determinar como estos compromisos teóricos se convertirán en práctica.

16. Durante la celebración de las reuniones preparatorias y de la propia Conferencia de Copenhague, una vez que quedó claro que de la misma no saldría un acuerdo vinculante, se pensó que la conclusión de un pacto satisfactorio podría tener lugar en una 15a) Conferencia de las Partes (COP-15a), que podría celebrarse a medio camino entre la COP-15 de Copenhague y la próxima COP-16 de México. No obstante, a la luz de la evolución de los acontecimientos, parece más realista pensar que dicha negociación se aplazará hasta la nueva conferencia sobre el cambio climático (COP-16), anunciada para fin de noviembre-principios de diciembre de 2010 en Cancún, la célebre ciudad de la costa mexicana del Caribe elegida tras ser descartada la capital, México DF.